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| 议题4.1b) | GF 01/8 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
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粮农组织 /世界卫生组织 澳大利亚食品安全新标准的制订与实施1Greg Roche 引言－ 澳大利亚是如何进行食品管理的?澳大利亚是一个联邦制的国家，澳大利亚各州的公共卫生体系在1901年联邦政府成立之前就已建立。在二十世纪进程中，联邦政府在澳大利亚人类活动最主要的领域持续增加投入和施加影响，由于授予的财政力量所致，这些投入和影响至少不是最小的，在第二次世界大战中，这是作为一种应急措施。到2001年，联邦政府已成为澳大利亚公共健康活动的主要资金来源，但澳大利亚大多数公共健康活动的管理一直由六个州、两个直辖区和众多的地方政府来执行。 直到1990年，食品管理是由州和直辖区管理活动与一个小的、制订食品标准的国家咨询委员会的工作的结合。该委员会不考虑食品问题2，其结果给州与直辖区之间造成较大的分岐。这种讨厌的状况不能再继续下去了，到1991年，一个称作国家食品局（NFA）的国家机构应运而生。它是一个法定的权威机构，负责制订食品标准，协调食品供应的监督工作，向澳大利亚检疫和检验服务部门就进口食品问题提出建议。它负责向一个部级委员会，即食品标准委员会提出报告，该委员会是食品标准的最高权威机构。 澳大利亚和新西兰的整体经济是世界最相近的两个国家，因此，在1996年国家食品局变成了澳大利亚新西兰食品局（ANZFA）也就不足为奇了。澳大利亚新西兰食品局是现有唯一的两国食品管理机构，它有两个办事处，一个在堪培拉，另一个较小的在惠灵顿。该机构现约有130名职员，他们中大部分都有一定的科学或技术背景，包括微生物学、食品科技、化学、遗传学、毒物学和法律。部级委员会也改建为澳大利亚新西兰食品标准委员会（ANZFSC），由澳大利亚和新西兰的卫生部以及6个州和2个直辖区的卫生部组成。根据与新西兰签订的关于 联合食品标准的条约，食品安全性问题没有包括在内，新西兰和澳大利亚拥有各自的食品安全体系。本文概述的食品管理模式适用于二十世纪九十年代。值得注意的是，这种模式现已处于改革之中，但是这些改革不是本文讨论的范围3。 应当注意的是，以上所描述的模式仅是一种政策和标准制定的框架。食品安全的管理，特别是食品商业的检验，是由环境卫生官员负责执行的，这些官员均就职于州政府或直辖区政府或700个地方政府。澳大利亚新西兰食品局是通过一个高级食品官员（SFOs）论坛和政策水平较高的的澳大利亚新西兰咨询委员会（ANZDAAC）与有关州和直辖区官员进行磋商。它们的区别是高级食品官员（SFOs）知道街道上发生了什么事，而ANZFAAC成员知道部委里发生了什么事。有这两个机构的支持，是成功地制订食品安全改革方案的关键所在。 现行法规的有关问题“食品标准法典”剩余部分，包括食品的成份与标签、添加剂和污染物、残留物水平和一些微生物标准等，仍为澳大利亚食品行业统一使用。这显然是不合理的，而且与食品安全的要求也不一致的。 现行的州与直辖区的法律也造成了一些困难。一些法规反映了现代管理政策的发展，但其对所有的法规却不现实，最早的立法可追溯到1928年，而且其内容也很冗余。例如有一管理规定要求每一个处理食品的地方，要有一个日常装牲畜粪便的容器并始终保持干净4。有些法规也可能是非常明确，例如，有一管理规定要求存放食品地方的窗台至少要高于食品处理台300毫米5。这种类型的法规往往着重于加工，而不是所期望的产品及安全的食品商业。 过去的十年，澳大利亚一直信奉“最小有效法规”概念，食品安全领域也不能幸免于这种趋势。 澳大利亚新西兰食品局明白澳大利亚的法规落后于我们的贸易伙伴的，也未能反映出现代食品的管理技术，特别是强调危害性分析及临界控制点（HACCP）。另外，现已日益意识到采用“从农场到饭桌”的方法来管理食品安全的重要性，这意味着要管理整个食品链，一流的处理和加工要求是：尽量少让高病菌的物质进入食物链。基于这方面的部分原因和顺应上述食品管理的改革，澳大利亚各级政府决定在2000年，澳大利亚新西兰食品局将负责原产地食品标准，其目的是建立一个综合的管理方法。 最后，由于关系重大，澳大利亚已要求减少因食物传染疾病的发病率。因食物传染的疾病情况数据无法精确获得，然而，根据各种报道，澳大利亚新西兰食品局估计澳大利亚每年发生4百万起因食物传染的疾病，或每5个澳大利亚人就会发生一病例6。这个数字略低于美国估计的食物传染疾病的可靠数据。 由于因食物传染致病的各种爆发事例被广泛地报道，激起了公众和政府的关注，这为上述的目标产生了特别的推动力， 概括而言，将根据以下理由制订食品安全标准：
食品安全改革 － 早期情况为创建一套统一的、简单的和灵活的食品安全法规而作出的努力由来已久。1975年，卫生部长签署一项提议要求制订一个“标准食品法案”和补充食品标准，包括食品卫生标准。“标准食品法案”于1980年实施，但接受程度仍然有限。1981年至1986年起草了“标准食品卫生法规”，但接受程度仍然有限。 澳大利亚新西兰食品局（ANZFA）开始介入 最近一轮的食品安全改革可以说是开始于1994年，国家食品局（NFA）（现在为澳大利亚新西兰食品局）发表了一篇题为：“ 澳大利亚安全食品处理”的论文，提倡对食品安全采用更具预防性的方法。其对国家食品卫生法规和辅助的行为准则和指南提出了建议。特别是提倡以危害性分析及临界控制点为基础的食品安全计划。 早期制订食品安全标准所出现的问题来自澳大利亚不同性质的食品工业。该领域的一端是少数大企业集团，为保护他们的品牌，他们深知食品安全的重要性。他们知道其产品必须达到什么标准，并拥有技术和资源以便采用不同的方式得到相应的产品。而另一端则是为数众多的小企业，他们希望具有更为明确的法规，“只需告诉我们应当如何做”。给政策制定者带来的困惑是：该采取何种方法。最终，澳大利亚新西兰食品局正确地将两方面的结合起来考虑。标准包括了明确的条文和附加说明，即如果改革方法也可以保证同样的安全水平，就可以采用。 随着公开供公众讨论的论文发表，在1994年10月至12月间，国家食品局在澳大利亚各州的首府召开了磋商会议。 厄运随后降临了。1995年初因猪肉香肠的污染而造成的埃希氏大肠杆菌病0111（Escherichi coli 0111）大爆发。170人因此感病，其中13名小孩发展成为溶血性尿综合症，并有一名小孩死亡。公众要求提高食品安全的呼声日益高涨并要求采取适当措施。到1995年6月，部级委员会即澳大利亚新西兰食品标准委员会，要求澳大利亚新西兰食品局与各州和直辖区磋商，制订新的食品安全标准，以便在全国统一实施。第二年，澳大利亚新西兰食品标准委员会要求澳大利亚新西兰食品局起草新的 标准食品法，其中，必须确保统一应用和强制实施食品安全标准。最终结果是形成了一个标准法案，该法案分为两部分，其中A部分：每个规定都必须无条件地采用，包括关键材料，如食品和“出售”的定义；非强制性的B部分，包括一些可选择的但不是必须的条款。到2000年，此双重措施终被强制实行，现在各州和直辖区正在制订 标准食品法。 1996年9月，回顾了上一轮关于食品安全的磋商结果，广泛征求了各方面的意见，澳大利亚新西兰食品局发表了一篇题为 制订国家食品卫生标准的建议的论文，供各方面参考并征求对建议提纲的意见。这标志着澳大利亚新西兰食品局根据澳大利亚新西兰食品局法令正式开始修改 食品标准规范，这也是首次通过食品安全标准明确地将食品安全要求融合在一起。同时，澳大利亚新西兰食品局提出了建立强制性食品安全计划之前景，要求所有的食品行业能够确认一种或几种潜在的安全隐患，并根据危害性分析及临界控制点原则建立并实施食品安全计划。该项目的细节和范围将根据经营的规模和特点，以及对社会造成危害的风险水平等的不同而异。形成该项标准要花费6年的时间。 对参考论文所作出的反应表明，制订一般食品卫生要求的标准和标准依据的设计和结构，以便取代该行业现行的法规均获得了广泛支持。因此，澳大利亚新西兰食品局决定以紧急情况为由，加速这两个方面的工作（最终成为食品标准规范的标准3.2.2和3.2.3），这两个标准的实施被视为是引入强制性食品安全计划（最终变成了标准3.2.1）的必须前提。1997年7月公布标准草案的初稿，以便征求公众意见。 澳大利亚新西兰食品局组成了一个工作小组，主要由各州和直辖区卫生部门食品领域的官员组成，在初稿的基础上修改标准草案。修改后的草案在1997年10月15日召开的由官员、企业界和消费者参加的会议上进行了公布，根据工作小组的进一步讨论，再次修改的标准将于1998年3月向公众发表。在收到了280份正式意见书之后，澳大利亚新西兰食品局在澳大利亚召开了17次研讨会，大约有600多人参加标准的讨论。尽管澳大利亚新西兰食品局只打算进行一轮公众磋商，但鉴于公众感兴趣的程度，于1998年10月又进行了一轮的公众磋商，同时还公布了一般标准的进一步修订稿（临时增加到3个标准，包括应用标准及其解释）。到现在为止，尽管标准本身还是那么短，但磋商的材料已超过100页。在回顾的过程中，发现为获得知情公众对改革的支持，并自觉地支持新提出的方案以规范食品卫生，应当继续这种无法估价的磋商过程。 澳大利亚新西兰食品局董事会于1998年11月批准了三个通用标准，澳大利亚新西兰食品局是一个独立的法定机构，当时澳大利亚新西兰食品局的主要政策和战略决策都是由一个10人的董事会7来制定的，该董事会由若干在公共卫生、食品科技和公共管理方面具有一定学术背景的人士组成，还包括消费者和经营者的代表及三名新西兰人。董事会批准了修改后的标准，并向部级委员会即澳大利亚新西兰食品标准委员会提交食品安全计划标准以及批准建议。 在1998年12月的会议上，澳大利亚新西兰食品标准委员会原则上批准了这些标准，要求进一步完成管理效果说明，并与州和直辖区官员讨论如何实施。澳大利亚新西兰食品局于1999年5月完成了管理效果说明并向公众发表，征求意见。管理效果说明估计，澳大利亚每年因食品造成病害的花费为26亿澳元。 食品安全计划标准面对的问题现阶段，一些食品加工企业对于引入强制性食品安全计划，如标准3.2.1.时感到不安。尽管大多数食品加工者支持食品安全改革，包括食品安全计划，特别是澳大利亚食品及杂货协会和多数零售者都拥护一揽子改革方案，但食品服务部门对拟议食品安全计划要求的批评声日益尖锐。澳大利亚旅馆协会和餐饮协会是主要的批评者。他们认为他们的许多成员都是小型经营者，他们不得不对付昂贵且繁琐的官僚体系，这种体系并不能产生更好的食品安全结果。他们还认为澳大利亚新西兰食品局关于“管理效果说明”过分地夸张了澳大利亚社会因食品传染而致病的程度。尽管目前还没有涉及初级产业部门，但他们也感到担忧，强制性食品安全计划最终将涉及到“农场”。到这个时候，澳大利亚新西兰食品局很迟才明白此问题已经引起高层的游说活动。 到1999年10月，食品安全计划的标准遇到了更大的麻烦。在那时的会议上，澳大利亚新西兰食品标准委员会向澳大利亚政府委员会（即大家所熟悉的，称之为COAG的委员会，由澳大利亚的总理、澳大利亚6个州的总理以及澳大利亚首府和澳北区的首席部长组成）提出建议，即在联邦卫生及与老年保健部（澳大利亚新西兰食品局的“母体”部门）尚未获得更精确的有关食传疾病的发病率数据、强制性食品安全计划标准导致的费用与影响的数据之前，将暂缓考虑食品安全计划的标准。联邦政府调拔4百万澳元来做此项工作。与此同时，澳大利亚新西兰食品标准委员会建议澳大利亚政府委员会批准其他三个通用标准。澳大利亚政府委员会签署了这三个通用标准，最后由澳大利亚新西兰食品标准委员会于2000年7月予以批准。2000年8月24日它们作为新的第3章被载入食品标准规范中。要求各州和直辖区从2001年2月起将此标准加入到他们的食品卫生法规中，新南威尔士州于2001年5月率先做到这一点。在本文后另附有一张实施时刻表。 关于食品安全计划标准有了进一步的发展。1999年10月关于暂缓实施的决定引起了一系列司法上的惊讶。在出现一起严重的食品传染致病并造成2人死亡的事件后，维多利亚州已开始引入食品安全计划的要求。在高风险的食品企业，如医院和保育院等，正在考虑引入强制性食品安全计划的其他规定。当引入不同版本的食品安全计划规定时，会带来一定危险，因为它可能破坏一揽子改革方案的关键要素即统一法规。因此澳大利亚新西兰食品局提出了一个折衷的办法，澳大利亚新西兰食品标准委员会于2000年10月接受了该办法，即尽管食品安全计划标准不是强制性的，但如果没有选择引入食品安全计划的规定，就必须遵守标准3.2.1.提出的要求。卫生及老人保健部已委托外部顾问对食品安全计划的花费与效果提出意见，并对此予以资助，在澳大利亚新西兰食品局的协作下，成立了Oz食品网络，以改进因食品传染致病的流行学数据工作。这些活动结果的使用，将是一个漫长的过程。 避开繁琐的政策与政治过程，将会发生什么情况？这样做是否值得？要回答所提出的这些问题，也是对标准本身的一个检验。 标准3.1.1 解释与实行 这是一个介绍性的标准。它解释了食品安全标准中常用的主要名词，例如“安全和适用的食品”的意义。它将应用于澳大利亚所有食品行业，但初级食品生产企业除外，除非它也从事食品的加工和零售。它要求食品企业共同遵守这些标准，另外也要求食品加工者遵守与他们相关的要求。 标准3.2.1 食品安全计划 如果食品企业要求有一个食品安全计划，就必须检测食品操作处理的全部过程，以确定这些食品安全有害性是否在预计的适度范围发生，并准备一个书面的控制这些风险的食品安全计划。这些计划必须包括对已确认的食品安全隐患的控制方法，监测这些控制方法的实施过程以及当一种危害没有得到适当控制时应采取的步骤。企业必须保存记录，以证明他们在遵守和执行计划的要求。最后，每一个食品企业的食品安全计划必须定期由一个有资格的食品安全检验员来核查，以保证顺利实施。核查是食品安全计划标准新方法的核心内容。为了取代环境卫生官员偶尔进行的检查以确定是否遵循说明性标准，核查员被视为专门帮助食品行业确定可能存在的危险、控制方法和监督机制的人员。该标准并未说明审记员是否为一个环境卫生官员，譬如说是一个公务员，或者是一个有资格的产业食品安全核查员，而且强制实施这些标准的方法也可能不同。在各利益相关者的配合下，包括代表环境卫生的官员的澳大利亚环境卫生研究所，澳大利亚新西兰食品局制订了一个国家食品安全计划核查体系。这套体系包括批准核查员的规定，三级核查员体系、核查过程和方法、确定核查次数的机制等，最终形成政策和程序以保证核查体系的完整性。 为帮助确定核查的次数，澳大利亚新西兰食品局开发出一个国家重点食品企业的分类体系，根据食品的种类、经营活动、加工方法和消费者的多少等将企业分为不同的风险类别。三种水平（高、中、低）决定了核查的频率。当政府考虑分阶段实施食品安全计划规定时，也可能使用该体系。 当考虑到标准3.2.1是澳大利亚新西兰食品局开发食品安全计划框架的工具时，应当考虑使用更进一步的文件。强制性食品安全计划的概念经常受到的批评是：每个食品企业都要写一个书面的计划而导致一定的成本。针对这种批评框架文件提供了产生这种工具的指南，例如，模板、模型、软件和印刷材料，这些指南都可以用于建立各种食品安全计划。 标准3.2.2 食品安全操作和总体要求 本标准陈述了特定食品处理控制方法，这种控制方法涉及到接收、贮藏、加工、展示、包装、运输、食品处置及回收。其它规定主要涉及食品加工者及他们的监督者的技能和知识、食品加工者的健康与卫生，食品保存和设备的清洁、消毒等。这些规定的前提是有一个温度计（一项新的要求，以便食品加工者能利用时间／温度的控制方法），控制单项物品和病虫害。如果达到这些标准，这些规定将保证食品不会变成不安全食品和不适合食用的食品。本标准可适应于所有食品企业，无论其加工活动是在永久性的建筑物、汽车、轮船中进行，还是在飞机或临时市场中进行。 一个值得注意的新方法是本标准允许食品企业不执行温度要求，只要他们能证明在他们的场地中有一个安全的替代系统。例如，标准要求具有潜在危险的食品应在5°C或以下，或者是在60°C或更高温度时进行接收、陈列、运输或贮藏。然而，企业可以通过时间来控制食品安全从而可以安全地避开这些温度要求，提供的全部时间不超过安全限制并保存相关的记录。例如，这样可使食品在短时间内能够在没有冷冻的情况下进行展示。还有两个主要的改变将到2002年2月才能正式着手进行。 首先，现在要求每个食品企业向相关的权威部门进行通报，通常是地方政府的某个委员会。通报要求几乎适用于澳大利亚所有食品企业。一项食品经营是一个涉及食品消售或操作各类用于销售食品的任何经营或活动，但初级食品生产活动除外。 这意味着通报适应于各种慈善的或公益性的活动，也适应于商业投资和涉及食品操作与销售的一次性项目。它还包括那些自己认为不属于食品经营的经营活动，如电影院、街头小店、加油站和游泳馆等所销售的包装或其他类型的食品。 第二个新的要求是食品企业的业主必须对其企业保管人员和接触食品的人负责，监督此项工作的人有相应的技能和知识，以保证安全地处理食品。对此项要求例外的情况是：慈善或公益性的集资活动，且他们出售的食品没有潜在的危险，或者将通过正确的烹调方法并马上食用。 标准3.2.3 食品的基本要求和设备 标准3.2.3特定的要求如下：
如果食品企业遵守这些要求，他们将发现是很容易达到食品现行标准中的食品安全要求的。这些要求不考虑经营活动所在的场所是何种特定的结构。 支持材料和活动澳大利亚新西兰食品局提供了一系列的材料以解释这些新标准的意图和内容。特别是出版了两种版本的 澳大利亚安全食品，作为这三种通用标准的的指南（200页）。由于新的标准比所取代的卫生法规更有成效， 澳大利亚安全食品强调在生产安全食品的总体要求下为食品企业提供更多的选择。还有许多有关新标准以及如何应用这些标准的技术和总体情况的通讯。澳大利亚新西兰食品局的职员被定期地邀请出席各种研讨会，特别是环境卫生官员们，他们将负责将新的标准付诸实施。地方上许多环境卫生官员们对这些高水平的规定感到很满意，许多食品经营者（特别是小的食品经营者）则感到十分满意。在这种情况下，澳大利亚新西兰食品局准备了一系列的书面材料（大部分在澳大利亚新西兰食品局的网站上）以便他们容易过渡到以结果为导向的体系上来。小的经营者特别关注澳大利亚新西兰食品局资助的活动，因为他们难以获得这些资源。澳大利亚新西兰食品局也召集各个执法机构的食品高级官员执行工作小组，讨论执行中出现的问题以确保能有一个共同的、一致的方法。在食品安全方面，澳大利亚新西兰食品局仅有8名职员从事这一工作，而且他们工作时间内还有其他的事情要做，其成绩是难能可贵的。 值得其他国家借鉴的经验教训：成绩和教训本论坛的目的是让我们比较各自的经验，澳大利亚新西兰食品局开展食品安全标准的艰难历程中有许多值得借鉴的地方。首先，这不是一个快捷的过程。产生一个简单、统一和易行的食品安全法律体系的主意不是一种激进的想法。它拥有广泛的社会和政治支持，食品工业的大多数都支持。这种主意承诺减少此行业的法规负担，尽管该行业的卫生标准总体上讲是上升的。然而，此过程历时6年，才将争议最少的部分引入进来，强制性食品安全计划的前途仍然未卜。 其次，如果要有所改变，长时间的磋商是必要的。磋商过程相当耗时，但在谋取执法机构、食品企业和社会公众的支持方面却是相当成功的。澳大利亚新西兰食品局所使用的诸多磋商文件、工作小组和公众论坛确保了能拥有大量的利益相关者对标准的支持，直至这些标准能获得批准。 第三，提倡广泛引入强制性食品安全计划是一项有疑问的活动。对危害物分析及临界控制点，整个的食品安全计划及其所提倡的方法，澳大利亚新西兰食品局未能获得大量的支持者。澳大利亚新西兰食品局一直考虑将引入食品安全计划作为一项长期的目标，在执行食品安全计划以前要求执行通常的食品安全标准。这将不被某些人所理解，因为他们担心一夜之间引入一个官僚主义驱动的变革，这些变革只不过是增加一些文书工作，但却增加了小型企业的工作。变革时机也不是很有利的，因为那时澳大利亚政府正对大多数澳大利亚企业加征增值税，因而对新引入的法规要求更加敏感。 第四，高质量的数据为数极少一直令此领域苦恼。手头只有关于何种病菌可能污染食品的科学普查数据。很少有人知道病菌是以何种方法和方式传染给人类的，也不知道由食品传染而致病的程度及预防费用。 第五，对食品传染的疾病爆发的重要性和广为报道可以改变对食品安全改革的大气候。由食品传染的疾病的爆发，特别是造成人员死亡时，会引起政府对澳大利亚食品安全问题的反应。经民意调查，澳大利亚消费者经常举出有食品传染致病的事例来说明这是他们最主要的食品问题，而不是有些人所提出的转基因食品和辐照食品。在本回顾中，通用食品安全标准使大家看到了解决的途径，因为如果对国家食品安全新法规进行了多年的工作，却一事无成，就会引起强烈抨击。 最后，此项工作是值得的。尽管我们完全执行所有的食品安全改革方案还有漫长的路要走，但澳大利亚目前已经有了一个简单易行的食品安全法律，此法律简单、明了、灵活、职责分明，为食品安全奠定了新的起点。 附录1每个州和直辖区实施标准食品法案与食品安全标准的现状
1. 我非常感谢澳大利亚新西兰食品管理局食品安全计划的Tania Martin女士为本文的撰写所作出的贡献。本文所表达的观点完全是作者自己的观点。
2. 在本文中，“食品安全”的活动包括处理食品卫生问题，特别是以安全的方式进行食品的处理、加工、运输和储藏的有关规定。 3. 简言之，澳大利亚新西兰食品标准委员会，加上涉及所有管辖范围的澳大利亚农业部和工业部形成了“食品管理部级委员会”，该委员会在食品管理领域中制定范围广泛的政策指南。由澳大利亚新西兰食品局制定法规即澳大利亚食品标准。还提供新政策咨询和实施框架以支持新机构。按照澳大利亚和新西兰之间适用条约的变化，新的管理方式将在2002年中期生效。 4. 澳大利亚首府公共卫生（食品与药物出售）管理，1928，第40款。 5. 昆士兰州食品卫生守则，1989，第9款。 6. 食品安全标准，代价和益处，澳大利亚新西兰食品局，1999年，第28页 7. 近来，澳大利亚和新西兰食品管理模式的改革已获批准，随着该改革开始之后的第二年，该委员会以其已明确的作用均将扩大。
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